培训与问答 | 美国对涉华光伏产品反规避调查后续

2022 年 3 月 28 日，美国商务部决定对有关中国太阳能组件制造商将部分制造业务转移到东南亚以规避反倾销和反补贴关税的做法展开进一步调查。2022 年 6 月 6 日，美国总统宣布对来自东南亚的太阳能电池板实行两年的关税豁免。

1.美国对中国太阳能企业暂免关税仅是权宜之计

中国网 2022 年 6 月 15 日报道，中国现代国际关系研究院美国所副研究员孙立鹏撰文称，前后不足 3 个月，美国仅仅针对太阳能产业的关税立场就发生明显的摇摆，既是迫不得已，也是有意为之。

美国有迫在眉睫的经济需要。白宫声明强调，预计到 2022 年和2023 年，新增的太阳能产能将占美国电力行业新增产能的一半以上。但是，美国国内缺乏太阳能电池及相关组件的生产能力，四分之三的进口依靠东南亚国家。临时性免税措施可以让美国降低国内太阳能产业链断裂的风险，确保清洁能源的电力供应。此外，在美国通胀持续走高的背景下，暂免关税做法可以帮助美企减少太阳能发电成本，减轻公共事业部门的支出压力，一定程度上有助于缓解通胀走高。

拜登巩固国内政治的现实考虑。虽然在“铁锈带”的太阳制造商、工会力量的怂恿下，3 月美国商务部发起相关调查，但仍有依赖进口材料和零部件的太阳能企业、部分国会议员反对加征关税措施，认为其增加企业成本，损害就业机会，提高消费者成本。拜登的做法可以很好地平衡此前商务部“鹰派”立场，兼顾两类利益团体的诉求。此外，免关税措施有助于清洁电力的推进，支撑拜登应对气候变化这一重要政治资产。这些均有利于拜登巩固执政支持率，布局中期选举。

美国“印太战略”布局下的“小甜点”。美国的“印太经济框架”（IPEF）看似轰轰烈烈，但多为原则立场，缺乏市场准入、关税减让等实质性经济让利承诺，被世界各国广泛质疑。不排除美国通过在太阳能领域的暂免关税，以“小利”拉拢部分 IPEF 成员国和地区国家，为后续“印太战略”和 IPEF 具体谈判暖场。

美国加速构建排华绿色产业链的态势日渐清晰。奥巴马政府曾对中国太阳能电池板加征高达 250%重税，特朗普政府也将诸多太阳能产品纳入贸易战范畴，以此打击中国太阳能产业。但拜登政府与往届美国政府不同，以所谓“强迫劳动”、产业安全、环境与劳工标准等为借口，希望通过团结盟友、划分阵营、重塑生产分工格局等方式，打造将中国排除在外的绿色产业链。对东南亚降低关税、保持对华直接关税的做法，将加速中国相关产业向地区内他国流动，潜在产业“空心化”风险上升。这仍是拜登政府产业排华战略的细化和延伸。

从微观角度看，对中国太阳能行业而言，“走出去”在东南亚布局的企业，将因为拜登的暂免关税政策获得短期喘息“窗口期”。但长期竞争必然加剧。美国太阳能产业协会主席霍珀称，为期两年的关税免除，以及《国防生产法》的运用，有助于美国太阳能企业快速恢复和部署。美国产能的恢复和在全球产业重新布局洗牌，必将加剧中美太阳能行业竞争。此外，两年后美国解决完燃眉之急，关税激活是大概率事件，亦会对中国太阳能企业出口和转口产生不利影响。

从地缘经济政治格局看，美国将“关税”大棒使用得愈发“收放自如”，试图达到缓解国内政治经济压力、巩固团结经济“伙伴”、通过共同产业排华的多重目标。这将在很大程度上恶化中国参与地区经济合作的稳定地缘环境。

因此，美国从自身经济和战略利益出发，采取临时性免关税措施，绝非意味着其幡然悔悟，放弃对华直接或间接的关税施压措施。中国仍要保持高度警惕，未雨绸缪地做好各项应对准备。

2.中国光伏产品优势很难被替代

21 世纪经济报道 2022 年 6 月 9 日报道，当地时间 6 月 6 日，美国白宫宣布将对从东南亚四国，包括泰国、马来西亚、柬埔寨和越南采购的太阳能组件给予 24 个月的进口关税豁免，并授权使用《国防生产法》加速太阳能组件的国内制造。此次美国在政策上的转向颇为突然。市场有分析认为，这是美国对华光伏产品进出口政策的松绑。

谈及上述观点，大成律师事务所国际贸易救济业务合伙人、北京律师协会 WTO 与反倾销专业委员会副主任孙磊表示“并不认可”。“此次美国总统拜登是通过采取紧急授权，规定给东南亚四国 24 个月的豁免期来解决国内供应短缺和成本高企的问题，若美国国内的供应问题能尽早解决，该授权可能不会维持 24 个月，甚至可能提前结束。”孙磊认为，可以把此次政策的转向理解为美国政府的“权宜之计”。

孙磊看来，美国此次松绑政策在很大程度上是为了试图让停滞的太阳能项目重回正轨。“美国光伏产业下游从业者对于征收关税的反对声音很大。特别是在美国商务部的关税调查期间，美国基本停止从东南亚进口太阳能电池板，以至于美国国内光伏制造商供给缺乏。”

中信证券的研报分析也认为，目前美国光伏制造能力捉襟见肘，豁免关税反映美国光伏对外部供应链的高度依赖，同时，由于美国近期通胀压力明显加大，为缓解企业和消费者价格压力，短期内取消部分商品关税是有效的应对措施。

豁免关税和出台法例鼓励国内生产并举，能在多大程度上提振美国的光伏产业？孙磊表示并不太乐观。他指出，由于豁免关税和补贴国内企业等政策很难持续，因此美国光伏产业的发展将很难达到设定的目标，即到 2024 年将国内太阳能制造能力提高到 22.5GW。并且，政策的效果很有可能是有限的，往往不及市场本身的力量。

中国人民大学重阳金融研究院助理研究员、绿色金融项目副主管赵越也持相近的观点。他表示，今年下半年美国的中期选举或许会对政策走向形成影响，“民主党与共和党对低碳环保的主张相悖，如果共和党在接下来的中期选举中占优，光伏产业的发展前景将变得不明朗。”

赵越认为，美国对东南亚四国对关税的“松绑”将间接推动中国光伏产业的出口，有利于这部分企业扩大生产规模，并增加东南亚当地的就业。中信证券的分析也认为，阶段性关税豁免的新措施，将使大量在东南亚的中资企业加快恢复对美国光伏组件出口，还可能在两年内出现一定报复性抢购和囤库需求。

孙磊指出，处在豁免关税的两年“窗口期”里，在东南亚当地投资的中资企业会因此获益，但同时，它们不得不考虑到免税政策在发挥两年效益之后的处境以及风险。因此，孙磊预计，将有不少中资企业会重新考虑区域布局，“对于部分未来出口还是主要面向美国市场的中资企业，我认为它们将很有可能缩减对这部分区域的投资”。

赵越表示，中国光伏产品的优势将是很难被替代，“无论是从质量还是成本角度考虑，美国进口中国的光伏产品都是更好的选择。”囿于现有的发展水平只能依赖外部，美国光伏产业未来或许还不得不做出更多的让步。

3.豁免关税反映美国光伏对中国供应链高度依赖

BBC2022 年 6 月 10 日报道，6 月 6 日，美国白宫发布声明，向泰国、马来西亚、柬埔寨、越南光伏电池组件进口关税提供 24 个月的豁免期。分析人士认为，在上述四国从事光伏组件生产的大多为中国公司，此举反映美国光伏对中国供应链的高度依赖，同时利好中国光伏产业。

同时，美国政府内部针对是否保留对华关税的问题讨论激烈——美国财长耶伦为主的支持者认为，有必要取消关税以降低通胀；以贸易代表戴琪为主的反对者们则认为，通胀形成原因复杂，而取消关税将使美方失去与中国谈判筹码。

中信证券研报分析认为，目前美国光伏制造能力捉襟见肘，豁免关税反映美国光伏对中国供应链的高度依赖。中信证券还表示，阶段性关税豁免的新措施，将使大量此类中资企业加快恢复对美国光伏组件出口，推动美国光伏装机迎来复苏，未来还可能在两年内出现一定报复性抢购和屯库需求。

特朗普时代，中美两个全球最大经济体开打贸易战，双方互加关税。虽然当时民主党总统候选人拜登对关税多次批评，但其上任后并没有取消关税。一方面是如美国贸易代表戴琪为代表的官员，更倾向于保留这些关税，以制定一个更具战略性的中国贸易策略，保护美国的就业，同时重塑中国在全球市场的贸易行为。这种做法甚至可能包括开征新的战略性关税。

其次，根据 Morning Consult 本周发布的一项民意调查，73%的调查对象表示，他们支持美国政府对中国采取贸易救济措施，以保护美国产业和美国工人，而支持特朗普设置的对华关税的人数也很高，达到 71%。

另一方面，美国也深受通胀困扰。美国财长耶伦在一场公开讲话中确认，她在向拜登呼吁取消部分对华关税，因部分关税“不太具有战略性”，而且在伤害美国消费者和企业。关税未除，疫情时代又引发了西方国家的产业链焦虑。疫情造成口罩等产品的紧缺，再加上长期形成的政治互信缺失，使欧美国家产生焦虑情绪。美国就有议员提出，希望立法终止对中国的原料药等产品的依赖。

香港中文大学商学院助理教授吴靖此前表示，产业链的全球化已经发展到某种尽头，他的研究发现 2015 年跨境供应链的合约就到了峰值，但其他领域还没有，比如跨境金融的全球化到今天还在大幅增长。“接下来产业链可能会有本地化趋势，但是资本会开始扮演更强的角色。举例而言，抗疫过程中的口罩可能是越南生产的，但是工厂的资本可能来自香港或者中国内地。再比如，未来中美贸易战继续打，中国的产能是否可以转移到马来西亚，但是中国通过资本联结这些产能。”吴靖称。“总而言之，未来产业链可能会变得越来越本地化、区域化，但是背后通过资本和技术进行全球化、网络化的联结。”

4.拜登计划为太阳能面板制造业“架起桥梁” 但还有更多工作要做

雅虎财经 2022 年 6 月 12 日报道，拜登总统于 6 月 6 日签署一项行政命令，该命令援引《国防生产法》来加速太阳能部件的国内生产。这一行动与 4 个东南亚国家暂停两年的额外太阳能关税相结合，表明政府公开承诺减少美国在中国主导的市场上对外国进口的依赖。

美国参议院能源和自然资源委员会成员海因里希表示，“政策旨在保留美国已经拥有的工作，而且为美国太阳能面板制造业搭建了一座桥梁。”他补充说，鉴于美国目前在该领域的发展现状，在不依赖中国进口的情况下建设美国清洁能源基础设施是不现实的。“在未来几年（如果没有进口零件），在创建公用事业规模项目以及创建分布式屋顶项目方面的大量现有工作将无法存在。我们需要大约将国内能力增加三倍，才能真正产生想要的那种影响。”

据白宫称，总统的计划明确规定美国有望在 2024 年之前将国内太阳能制造能力提高两倍。这将使清洁太阳能的总容量达到 22.5 吉瓦——足以为超过 330 万户家庭供电。鉴于美国现有的制造能力有限，与该计划背道而驰的是雄心勃勃的清洁能源建设所带来的内在挑战。

海因里希建议，最好的解决方案在于贯彻拜登政府的计划。“我们的通胀在很大程度上与化石燃料商品价格挂钩。因此，我们越快向清洁能源过渡，就越能缓解该领域通胀压力。